La riforma costituzionale (5): Regioni e Cnel

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Per parlare del Titolo V della Costituzione e di come diventerebbe in seguito all’approvazione per via referendaria della riforma Boschi, non si può prescindere da un salto indietro nel tempo di 15 anni, fino alla modifica costituzionale introdotta dal centro-sinistra nel 2001. Una sorta di peccato originale, in primo luogo perché andò a costituire un pericoloso precedente, in quanto a metodo, diventato poi purtroppo prassi: l’approvazione a maggioranza delle revisioni della Carta fondamentale. Una via seguita solo pochi anni dopo dal centro-destra per varare una riforma poi bocciata dal referendum e, negli ultimi mesi, dall’attuale governo, in barba a tutte le affermazioni di principio (messe in pratica solo fino alla rottura del Patto del Nazareno) secondo le quali le regole si cambiano tutti insieme.

Così più non è, soprattutto a causa della revisione del 2001, che affondava le sue radici nei lavori della fallita commissione bicamerale del 1997-98, ma che fu poi ripresa nel 1999 e la cui approvazione subì un’accelerazione nel 2000, pochi mesi dopo la sconfitta del centro-sinistra alle elezioni regionali che portò alle dimissioni di Massimo D’Alema da Presidente del Consiglio. Un’accelerazione tesa a ottenere il via libera definitivo prima delle elezioni politiche del maggio 2001 (la riforma fu poi confermata da referendum in ottobre), al fine fermare l’emorragia di consensi e provare a scongiurare l’annunciata vittoria delle destre ammiccando all’elettorato leghista, dandogli un assaggio di federalismo attraverso un’accresciuta autonomia regionale. Il risultato fu sostanzialmente un pasticcio e l’introduzione di una disciplina estremamente complessa, nell’ambito della quale, alle competenze esclusive dello Stato, fanno da contraltare quelle delle Regioni nelle materie non espressamente riservate alla legislazione centrale e, naturalmente, non affidate alla legislazione concorrente. Quest’ultima è il vero punto critico di tutta l’architettura, fonte inesauribile di conflitti di attribuzione e di ricorsi alla Corte costituzionale.

Indubbiamente, a tutto questo era necessario porre un freno. La riforma costituzionale sulla quale andremo a votare prova a farlo, attraverso l’abbandono delle velleità federaliste (fino a qualche tempo fa formula magica buona per tutte le stagioni, il federalismo è infatti gradualmente scomparso dai radar politici) e il ritorno ad una concezione più centralista.

Ritorno che si concretizza nella totale abolizione delle competenze concorrenti e nella definizione delle materie (comunque meno numerose rispetto alle attuali) nelle quali la competenza legislativa spetterebbe alle Regioni, che però potrebbero essere scavalcate da Roma nel caso lo richiedesse la tutela dell’unità economica e giuridica dello Stato, o quella dell’interesse nazionale. Si tratta della cosiddetta clausola di supremazia. Clausola che potrebbe essere alla base, almeno nel primo periodo applicazione della nuova versione della Costituzione, di numerosi ricorsi alla Consulta, così come, e lo sottolineano autorevoli giuristi e studiosi in questo articolo su “Internazionale” (http://www.internazionale.it/notizie/2016/10/04/critiche-riforma-costituzionale) l’ambigua ripartizione di molte materie, tra le quali il patrimonio culturale (la cui tutela e valorizzazione spetterebbero allo Stato, con la sua promozione affidata alle Regioni) e la salute (sulle “disposizioni generali e comuni per la sua tutela”, infatti, la competenza esclusiva sarebbe di Roma, mentre le Regioni continuerebbero ad occuparsi di “organizzazione dei servizi sanitari e sociali”, che, si fa notare, costituisce il nodo principale dal quale “discende l’impossibilità di garantire a tutti un uguale diritto alla salute”).

Una svolta centralistica che potrebbe far storcere il naso a coloro che negli anni passati si sono battuti per un rafforzamento delle autonomie territoriali, ma che comunque avrebbe avuto una sua ratio ed un suo scopo ben preciso, se però fosse stata perseguita con coerenza ed equilibrio, pensando ad un adeguato ribilanciamento dei poteri per evitare che, anche in questo caso, l’esecutivo emerga come dominus assoluto.

Le asimmetrie presenti in questa riforma del titolo V, in rapporto alla più complessiva riforma costituzionale, invece, sono molte e in alcuni casi macroscopiche. Prima di tutto quella, già inevitabile, ma che crescerebbe in modo esponenziale, tra Regioni ordinarie e Regioni a statuto speciale, alle quali la nuova disciplina non si applicherebbe “fino alla revisione dei rispettivi statuti” (articolo 39, comma 13 del testo Boschi). Ne consegue che le disparità tra le due realtà, in termini di poteri, sarebbero enormi a vantaggio delle Regioni a statuto speciale

E poi c’è il paradosso dell’interazione tra il Titolo V modificato in questo modo e il nuovo Senato. Un ramo del Parlamento, quest’ultimo, privato della funzione di indirizzo politico per diventare una sorta di Camera delle Regioni o delle istituzioni territoriali, delle quali i suoi membri sarebbero i rappresentanti (non rappresenterebbero più la Nazione, dunque, ma rimarrebbero lo stesso privi di vincoli di mandato, incarnando perfettamente l’ambiguità propria dell’organismo generato dal lavoro di revisione costituzionale, a metà strada, appunto, tra rappresentanza locale e rappresentanza eminentemente politica). Quelle stesse istituzioni territoriali, però, svuotate dalla medesima riforma di molti poteri (a cominciare dalla riduzione della loro autonomia finanziaria e tributaria attraverso il passaggio del coordinamento della finanza pubblica alla competenza esclusiva dello Stato), mentre, per rispondere a una visione istituzionale coerente, un Senato così concepito avrebbe dovuto rappresentare enti locali (e in particolare Regioni) inserite in un modello più vicino a quello federalista, o almeno a quello di Stato delle autonomie.

Un’ambiguità di fondo rafforzata poi dalla composizione del secondo ramo del Parlamento, nel quale sarebbero presenti, oltre a consiglieri regionali e sindaci, anche i cinque senatori di nomina presidenziale (oltre agli attuali senatori a vita, che manterrebbero il loro posto), che poco hanno a che fare con le autonomie locali e che, soprattutto nella prima fase, avrebbero un peso numerico (in termini di percentuale sul numero totale dei membri) ben superiore rispetto a quello del quale godono nell’attuale Senato.

Inoltre, a Palazzo Madama, molte Regioni si ritroverebbero, di fatto, sottorappresentate, tanto che circa dieci su ventuno (considerando come due entità distinte le Province autonome di Trento e Bolzano), finirebbero per collocarsi nella soglia minima di rappresentanza (due componenti) e dunque, in circa la metà dei casi, l’elezione con metodo proporzionale prevista dal testo della riforma si rivelerebbe impossibile, con grave pregiudizio delle minoranze locali.

Insomma, in caso di approvazione per via referendaria, solo la prassi ci potrà dire se l’architettura complessiva, gravata da tutte queste contraddizioni e ambiguità, reggerà e funzionerà. E a cosa assomiglierà. Sicuramente non al Bundesrat tedesco, menzionato più volte dal Premier Renzi. Tale istituzione, infatti, è, prima di tutto, inserita in un contesto autenticamente federale e, in secondo luogo, è composta dai rappresentanti dei governi deiLänder, che sono soggetti a vincoli di mandato e che, dunque, votano compatti in base alla propria appartenenza territoriale. In questo modo si realizza autenticamente quella rappresentanza locale auspicata dai neo-costituenti, ma difficilissima da raggiungere attraverso le disposizioni previste dal nuovo dettato costituzionale. Esso configura, piuttosto, un modello simile a quello austriaco, che occupa un posto molto più basso nella hit paradedelle citazioni del Presidente del Consiglio e che è abbastanza concordemente considerato come “non riuscito”. Non proprio una fonte di ispirazione ideale, insomma.

Detto questo, alcuni cenni vanno fatti, tornando al Titolo V, a una disposizione molto reclamizzata dai sostenitori del “Sì” al referendum: l’abolizione delle province. A tal proposito, non è necessario spendere molte parole, perché si tratta del compimento di un processo iniziato già da qualche anno e che ha portato al progressivo svuotamento dei poteri di quegli enti (i cui organi non sono più neanche eletti dai cittadini). Per completarlo manca solo, appunto, la loro cancellazione dalla Costituzione. Anche in questo caso, però, come in molti altri, appare eccessiva la stima di 320 milioni annui di risparmi fatta dalla Ministro Boschi, se non altro perché, appunto, le province sono già state abolite, de facto, da tempo ed è difficile prevedere che, in caso di approvazione della riforma, vi possano essere molti altri risparmi rispetto a quelli già ottenuti.

Più vicina alla realtà la stima di 20 milioni annui (la Ragioneria Generale dello Stato parla di 18) derivanti dalla cancellazione del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro. Si parla, in questo caso, di una modifica marginalissima (articolo 99, titolo III della Carta fondamentale), sulla quale, però, gli artefici della revisione costituzionale hanno puntato e puntano molto, vista l’unanime classificazione del Cnel tra gli enti inutili e il diffuso sentimento favorevole al suo superamento. Ed effettivamente, che il Cnel, oggi e allo stato attuale delle cose, sia del tutto superfluo, è un dato di fatto innegabile e sotto gli occhi di tutti. Lo stesso, però, non si può dire dell’esigenza che fu alla base del suo inserimento tra gli organi ausiliari e che fu autorevolmente espressa dal presidente della Commissione dei 75 (quella incaricata di redigere la Costituzione), Meuccio Ruini, ovvero quella di creare “un luogo di incontro e di distensione tra le opposte forze economiche e politiche”. Un’esigenza da concretizzare attraverso pareri e iniziative legislative in materia economica e sociale e che il Consiglio, nell’arco della storia repubblicana, non è mai riuscito ad incarnare realmente, perdendo progressivamente autorevolezza e credibilità. Anche perché nessuna delle sue proposte può essere considerata giuridicamente vincolante.

Proprio in considerazione di tali circostanze, forse, invece di abolirlo senza pensarci troppo, si sarebbe potuto avviare una riflessione sul ruolo del Cnel e sulla sua trasformazione: lo si sarebbe potuto rendere più efficace e influente nel procedimento legislativo, ma anche più attento e reattivo rispetto alle esigenze di quelle categorie di lavoratori (precari, disoccupati e non garantiti in generale) più penalizzate, meno tutelate e meno sindacalizzate. La discussione sul tema sarebbe stata un’ottima occasione per rinnovare l’esigenza espressa da Ruini, adattando ai tempi un organismo ormai anacronistico e privilegiando il confronto rispetto alle decisioni calate dall’alto.

Sarebbe stato difficile, forse impossibile, ma non stupisce che, in un periodo storico caratterizzato dalla progressiva marginalizzazione delle parti sociali messa in atto da esecutivi di ogni colore (il confronto su lavoro e pensioni avviato negli ultimi tempi fa sperare che vi sia stato un cambio di paradigma, ma è ancora troppo poco per affermarlo con certezza), non si sia neanche per un attimo pensato di farlo e ci si sia orientati sulla soluzione più semplice e sbrigativa.

(FINE)

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