Bankitalia: Nella P.A. gli incentivi non funzionano

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Quelle che pubblichiamo sono le conclusioni di uno studio realizzato dalla Banca d’Italia sul sistema degli incentivi nella pubblica amministrazione. Le due economiste, Roberta Occhilupo e Lucia Rizzica, hanno analizzato l’impatto del sistema così come è andato organizzandosi a partire dal 2009. Ovviamente non ci sono valutazioni conclusive relativamente alla riforma Madia. L’analisi delle retribuzioni del 2012 evidenzia, però che le regole varate nel passato anche con grandi strombazzamenti mediatici hanno prodotto effetti modesti: la parte di salario legata al risultato per i 2.159 dirigenti pubblici è pari al 9 per cento per quelli di prima fascia e al 12 per quelli di seconda. E su questa parte incide in misura consistente l’anzianità visto che ogni anno in più d’età produce uno scatto retributivo del sei per cento.

-di ROBERTA OCCHILUPO E LUCIA RIZZICA-*

La letteratura economica ha messo in luce l’importanza delle pratiche manageriali per il funzionamento delle unità produttive sia nel settore privato sia nel pubblico. La valutazione di tali pratiche nel settore pubblico risulta però più difficile che nel privato poiché i dirigenti pubblici ricoprono un peculiare ruolo di trait d’union tra i vertici del potere politico e l’apparato burocratico che determina la compresenza di obiettivi a volte divergenti. Tale specificità del settore pubblico rende il disegno di un sistema di incentivi efficace particolarmente problematico.

L’evoluzione legislativa in materia di dirigenza pubblica in Italia testimonia tale difficoltà: a un sistema di esclusiva responsabilità ministeriale impiegato fino agli inizi degli anni Novanta, si è cercato di sostituire un sistema basato sulla separazione tra attività di indirizzo politico e gestione amministrativa (“responsabilità dirigenziale”); al principio dell’avanzamento di carriera per anzianità, si è cercato di sostituire un sistema di retribuzioni basato sul merito. L’instabilità politica e uno scarso commitment delle forze di governo hanno però portato all’introduzione di numerose modifiche che, intervenendo sui punti nevralgici dell’impianto regolamentare, hanno minato le basi e i principi ispiratori delle riforme. Anche la riforma del 2009, che tentava di introdurre con maggiore convinzione il principio del merito, ha finito con il delineare un quadro poco organico ed efficace.

L’analisi delle retribuzioni erogate ai dirigenti ministeriali e regionali nel 2012, ha mostrato infatti un sostanziale appiattimento delle componenti di risultato a fronte di una forte variabilità tra enti. Nessuna caratteristica individuale, all’infuori dell’età, risulta influenzare in maniera significativa il livello di retribuzione di risultato percepita dal dirigente.

L’inefficacia dell’attuale sistema di valutazione e premiale dei dirigenti appare ascrivibile ad alcuni fattori inerenti all’implementazione delle riforme degli ultimi venti anni, come la scarsa adeguatezza e indipendenza dei poteri di intervento degli OiV, l’eccesso di obblighi formali legati al ciclo della performance e il suo mancato collegamento col ciclo di programmazione finanziaria o ancora la possibilità di revoca anticipata degli incarichi dirigenziali indipendentemente dagli esiti della valutazione, per motivi attinenti alla riorganizzazione interna.

Vi hanno però soprattutto concorso alcuni fattori più strutturali. In particolare tre elementi paiono essere rilevanti. Il primo deriva dal mancato riconoscimento delle differenze esistenti tra le diverse amministrazioni pubbliche. I sistemi di valutazione e incentivazione andrebbero distinti, oltre che in base alle caratteristiche concrete dei diversi settori operativi (ciascuno caratterizzato da propri specifici indicatori), anche in relazione al tipo di funzioni di cui ciascuna amministrazione è titolare. In particolare, gli uffici che svolgono funzioni di natura più regolamentare, che operano in una condizione di “monopolio” e in un contesto esterno più incerto, a causa dell’instabilità delle preferenze e degli indirizzi politici nonché dello scenario macroeconomico, dovrebbero utilizzare sistemi diversi rispetto a quelli che erogano servizi alla collettività in modo sostanzialmente stabile e analogo su tutto il territorio (in questo caso è possibile ricorrere al benchmarking tra strutture simili).

Un secondo ostacolo è derivato dalla carente programmazione degli obiettivi e, a monte, dal mancato ridisegno dei confini istituzionali e operativi delle diverse strutture e amministrazioni: l’attribuzione di obiettivi molteplici alla stessa struttura e la frammentazione e duplicazione di competenze tra più amministrazioni rende, infatti, più arduo definire gli obiettivi e misurarne il raggiungimento. Infine, un terzo ostacolo è costituito dalla previsione di stringenti obblighi procedurali che limitano eccessivamente l’autonomia gestionale e organizzativa riconosciuta ai dirigenti. Ciò rende non solo più difficile, ma anche spesso poco corretto, attribuire unicamente ai dirigenti la responsabilità dell’operato degli uffici da loro diretti.

In questo contesto, l’attuale piano di riforma del Governo mira a introdurre percorsi di carriera più meritocratici e flessibili, favorendo una maggiore professionalizzazione e responsabilizzazione della dirigenza. Una valutazione esaustiva della nuova riforma della dirigenza pubblica potrà essere espressa solo a seguito dell’adozione dei decreti attuativi. Tuttavia alcuni profili dell’impianto regolamentare delineato sembrano ben rispondere alle criticità sottolineate in questo lavoro. In particolare, l’introduzione di un sistema trasparente di “vacancy” e il coinvolgimento delle Commissioni indipendenti – che rappresentano i profili più innovativi della riforma – potrebbero assicurare un percorso di carriera più ancorato alla competenza tecnica e al merito piuttosto che all’anzianità di servizio e alla vicinanza ai rappresentanti politici. Tuttavia, appare indispensabile che in fase di attuazione siano correttamente definite le modalità di nomina e revoca dei componenti delle Commissioni indipendenti per garantirne effettivamente la coerenza con i requisiti d’indipendenza, onorabilità e professionalità previsti dalla delega. È altrettanto indispensabile che siano assegnate loro risorse adeguate per svolgere la complessa e gravosa funzione assegnata e siano attribuiti loro adeguati poteri sanzionatori, anche al fine di garantire la massima trasparenza dei procedimenti di conferimento e revoca degli incarichi e, per tale via, accrescere l’accountability dei soggetti che ne sono responsabili.

Il buon funzionamento del sistema complessivo dipenderà, poi, in larga misura da come saranno declinati i principi della delega che attengono alla valutazione. Si tratta di introdurre presìdi indispensabili per garantire un percorso di carriera effettivamente meritocratico (tali presìdi appaiono ancor più necessari per via dell’allargamento dei poteri attribuiti ai rappresentanti politici). Sarà, in particolare, indispensabile delineare un impianto regolamentare meno rigido che sappia effettivamente cogliere le differenze tra contesto locale e ministeriale, tra funzioni pubbliche che hanno caratteristiche di policy implementation e funzioni che erogano servizi ai cittadini.

Occorre, infine, considerare che l’efficacia dell’intervento riformatore sarà anche condizionata dal livello di autonomia gestionale e organizzativa che sarà riconosciuta ai dirigenti. Permane, dunque, la necessità di intraprendere una vasta opera di semplificazione della regolazione dell’attività amministrativa (anche) al fine di velocizzarne l’azione e di garantire una effettiva responsabilizzazione dei risultati raggiunti.

 

* Conclusioni dello studio “Incentivi e valutazioni dei dirigenti pubblici in Italia

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